作为这一轮养老保险顶层设计的“重头戏”——养老保险综合改革方案正在渐行渐近，预计会在今年内正式公布并实施。这份酝酿了四年多的方案，将对关系到每位参保人切身利益的养老保险统筹层次、完善个人账户以及延迟退休等重要改革作出制度安排。
中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文近日在接受第一财经专访时表示，中国基本养老保险体制改革采取的是全方位改革，实施的是一揽子解决方案。在目前的顶层设计中，养老保险金投资运营、提高退休年龄和降低社会保险费，共同构成了供给侧结构性改革的战略部署。
郑秉文也提醒，养老保险顶层设计方案不应该被政府的道德风险所“绑架”，政府不能再指望通过扩大覆盖面增加制度收入，而需考虑尽快对现行制度进行结构性改革来增加可持续性。
中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文
顶层设计不应被政府道德风险“绑架”
第一财经：2013年我国启动了新一轮的养老保险顶层设计，到如今已经过去四年多了，方案还没有正式出台。在这期间，您一直主张建立真正意义上的基础养老金全国统筹，但从最近的消息来看，全国统筹将从中央调剂金起步。您认为中央调剂金制度能在多大程度上改善当前养老保险基金的财务状况?
郑秉文：包括中央调剂金、延迟退休等一揽子方案在内的养老保险顶层设计方案已经基本确定了，据我所知，只是还没有对外公布。基础养老金全国统筹没有实现，这轮改革只是建立中央调剂金，这无疑是这轮改革的一大遗憾。
坦率地说，建立中央调剂金并不是一种负责任的长久做法。真正的基础养老金全国统筹应该实现基础养老金在中央层面大收大支，缴费由中央政府来管理，支出兜底也由中央政府来管理。如果只是像省级统筹一样，从地方养老保险基金中抽几个点，建立一个中央调剂金，统筹层次并没有得到真正提高，养老金统筹层次低带来的很多问题仍然得不到解决。
第一财经：国务院早在1991年就已经要求各地积极创造条件提高养老金统筹层次，本来业内预期这一轮顶层设计方案会在全国统筹上有突破，没想到却再一次“爽约”。这么多年来全国统筹举步维艰的根本原因是什么?
郑秉文：统筹层次难以提高的根本原因是政府的道德风险。在现行制度之下，统筹层次主要以县市级为主，提高到哪一层，哪一层的压力就越大，所以，哪一级政府也不愿在“我”这个层次上实现统筹。
例如，2007年发布的劳社部发3号文规定必须提高到省级统筹，但规定的具体标准跟今天的情况差不多，没有真正实现省级政府层面的大收大支，只是规定了6条标准，比如建立省级调剂金、统一费率等。10年后的今天，所谓的全国统筹还是用建立调剂金的办法代替了。
这样变通的原因可能依然还是存在某种担心：全国统筹之后，下级政府由于对养老保险的收支平衡不再担负责任，一方面有可能会增加领取人数，增加基金支出;另一方面也可能降低征缴的积极性，减少资金收入。这“一多一少”可能会导致制度收支出现逆转，到时可能需要更多的中央财政补助来填补缺口。
统筹层次低听上去不好听，但很“实惠”，就像是臭豆腐，闻着臭，吃起来香。比如，统筹层次低可以激励基层多收费，这是统筹层次的一个“制度红利”。在县市统筹为主的情况下，基层有动力多收费。
基层多收费的做法有很多种，多年来，主要体现在“补缴、预缴”等这些非正常缴费上。从历年养老保险基金的收入状况来看，非正常缴费收入平均占到了养老保险基金收入的12%左右。例如，2010～2015年，非正常缴费所在比例先是从2010年的11.72%上升到2011年的13.60%。此后逐年下降，到2014年已经下降至9.68%，但到2015年又小幅反弹至10.22%。
然而，通过非正常缴费来增加制度收入是一个饮鸩止渴的办法。短期来看增加了12%的收入，但长期来看扩大了制度的风险，因为通过一次性趸缴的方式进入养老保险制度的群体里，绝大部分是大龄劳动者，在各种优惠的激励下，他们缴纳的费用很少，只够领取几年的，但从平均寿命来看，他们生命周期还有十几年，这个缺口就推向了未来，留给了他们的子孙后代，这等于是留给了制度，当地政府的当期收入虽然得到了扩大，但却把包袱留给了下届政府。
第一财经：您认为中央政府和地方政府的道德风险是全国统筹难以实现的根本原因?
郑秉文：养老保险顶层设计实际上也被政府的道德风险绑架了，无论是中央政府还是地方政府均看重短期利益而不去防范未来的风险，这对于养老保险制度来说是不利的。
从长远来看，中央调剂金对于平衡养老保险地区收支差异能发挥一定的作用，但却丧失了改革的机会窗口，让养老金制度的改革在未来越来越难。目前全国有一半以上的省份已经必须依靠中央财政补助才能实现收支平衡，尤其在东北地区，由于种种历史原因，他们是最困难的，收支压力是最大的。由于统筹层次低，这些负担就只能由财政来背，实现全国统筹的制度红利没有发挥出来，制度的财务可持续性没有多大的改进。
由于养老保险制度缺乏精算平衡，财政还需要拿多少钱补助养老保险制度是一本糊涂账。我们没有预算决算的程序，所以，制度约束是空的，对未来是没有底数的。未来财政对于养老金到底应该承担多大责任也缺乏一个稳定的预期。这是不可持续的。
过度扩面增加制度不公
第一财经：去年末出版的《中国养老金发展报告2016》中提到基本养老保险制度2015年出现参保人数增速下滑，浙江已经出现了参保人数的负增长，是什么原因造成这种状况?
郑秉文：养老保险制度的覆盖面是有规律的，不可能达到劳动人口百分之百都缴费。虽然养老保险覆盖面高和低没有国际通行的标准，但一般而言应该是大于失业保险、小于医疗保险。
这些年我国养老保险是一个成长性的制度，扩大覆盖面的成就很大，覆盖比率与目前的就业结构大致还是相匹配的。当制度的覆盖面逐渐走向成熟之后，参保人数的增长率是一定会下降的。
城镇就业人口是4.0亿人，参保职工是2.6亿(不含领取退休金的人口)，这样算下来，大约还有1.4亿的就业人口没有参保，从绝对数上来看，这个数字不小，但按照占比来看，还是可以的，主要是因为中国二元结构特征十分明显，非正规部门就业比重太大，随着经济的发展，这部分群体会逐渐加入进来。此外，有一些就业人口，他们基本没有收入、缴费能力比较低，应该由城乡居民养老保险制度来覆盖，已经有几千万人被覆盖进来了。
当前的形势是，覆盖面存在着两个极端情况，一个是从全国范围来看，还有1亿多人没覆盖进来;另一个是从个别地区的局部来看，存在着“过度扩面”的现象，这就是统筹层次低下导致的，他们在打政策“擦边球”，目的是为了扩大当前收入。
第一财经：近年来养老保险制度出现的一个情况是越来越多的参保职工没有缴费，目前每5个职工就有大约1个是没有缴费的，这对于养老保险制度来说意味着什么?
郑秉文：这种状况可能与近年来经济下行压力不断加大，越来越多的企业或个人的收入状况恶化而负担过重有关，但在经济发展进入新常态后，这些都是外部的因素，断保的情况也习以为常了，并且比例越来越大。
我更为看重的是制度设计存在问题，政策执行也存在问题，这些问题导致断保人口比例不断提高，也就是说，是制度存在问题导致的。比如，最低缴费年限规定15年太短，所以一部分人达到15年的最低限后就不再缴费了。再比如，缴费20年、25年的人，领取的养老金能比15年的多吗?多多少?可能还不如提前退休合适，因为退休了就可以年年提高退休金，等等。这些都是制度设计和政策执行层面存在的问题，与外部经济发展好坏的关联性不是很高。
在这种“过度扩面”中，某些地方政府为了扩大制度的当期收入，把一些不当群体扩大进来，补缴几万元就可以领取十几二十年的待遇，这不仅额外增加制度的财政风险，而且对于长期缴费的人来说是非常不公平的。
参保人增速的下降是对现行制度的一个警告。虽然政府部门正在推行“全民参保计划”，但不应该再指望通过“过度扩面”来成为增加制度收入的机制，而是需考虑尽快对现行制度进行改革来增加可持续性。
养老保险需引入精算平衡
第一财经：2015年养老保险基金的当期结余和累计结余都出现不同程度的下降。这些年虽然累计结余总额在增加，但个人账户的记账额增幅更快，养老保险制度资产和负债的缺口正在扩大。按照现在的发放速度，如果制度不改，累计结余是否真的有耗尽的风险?
郑秉文：基本养老保险基金累计结余的增长是因为不同省份混起来一起算的。现实的情况是由于统筹层次过低，有些省份的累计结余一直在增加，而一多半省份则是收不抵支。
如果只考虑征缴收入(不含财政补助)，2015年全国城镇职工养老保险基金赤字进一步扩大到2796.36亿元，比上一年增加1475.26亿元，全国只有7个省份的征缴收入大于基金支出。即使按照包含财政补助的大口径收入计算，全国还有黑龙江、辽宁、河北、吉林、陕西、青海这几个省份收不抵支。
从累计结余来看，不同省份之间也是苦乐不均。2015年，广东、江苏、浙江、北京、山东和四川六个省累计结余共有19963.17亿元，占到全国累计结余的56.48%;同时，累计结余负增长的省份有5个，比上一年增加了3个。
具体来看，全国的不同省份可以分为3种情况，第一种是收大于支，比如广东;第二种是怎么收都不够的，比如辽宁，需要中央财政补助。第三种是当期收入和支出相差不多的，基本不需要财政来补。
我们在计算养老保险基金的收支状况时与政府部门地方的分歧，在于财政补助是否可以算作制度的收入来源。我们所言的“收不抵支”是指征缴收入小于支出，财政补助是制度外的收入，不能通过财政补助来判定一个制度的收支状况。
现在的情况是由于养老保险缺乏应有的精算平衡，也缺乏预决算的程序。在没有制度约束和制度预测的情况下，有缺口财政就无条件地必须补助，这是不科学的，一定要补得清楚，补得明白，知道为什么有缺口，靠制度参数调整是否可以弥补缺口。这样的制度才是健康的制度。大家一定要知道，财政收入也是纳税人的钱，羊毛出在羊身上。
